武汉大学社会学院院长、华中科技大学中国乡村治理研究中心主任 博导 贺雪峰
当前，中国农村村级治理中，村干部的主要工作不是解决涉及农民群众切身利益的各种问题，而是应付检查，填报表格，办事留痕。有村干部讲，他们80%以上的精力都是在应付上级的各种形式化要求，只有20%的精力和时间在做群众工作。
村干部作为不脱产的最基层的干部，主要工作内容是做农民群众的工作，解决农村各种细小琐碎的问题，他们的工作是党和国家农村工作的“最后一公里”，上传下达，十分基础且重要，必须抓实。
一、村级治理的变迁
近代以来，为完成中国国家现代化的任务，国家权力向下渗透，开始建立比较完整的村级组织。近代以来的村级组织或村级治理要同时完成两大主要任务：一是协助完成国家任务，主要是汲取资源的任务；二是维持农村基本生产生活秩序，服务农民生产生活。不同时期的村级治理重点有所差异。
在人民公社时期，通过“三级所有、队为基础”且政社合一的体制，国家将农民高度组织起来，同时完成以上两个主要任务。人民公社通过工分制巧妙地解决了农民集体行动的困境，将农村剩余劳动力转化成为各项公共事业的建设者，比如农田基本水利建设、水库道路建设。且通过诸如民办教师、赤脚医生、毛泽东思想宣传队的形式，为农民提供了大量文化、教育、医疗公共品。
1980年，全国农村普遍实行了分田到户，进入21世纪后，国家进行了农村税费改革，并在2006年取消了农业税和各种专门针对农民的收费，农村公共事业建设经费主要来源于“一事一议”。到2011年，一事一议财政奖补工作在全国全面推开，确立了村级公共品供给的新机制，而且越来越大力度地向农村进行转移支付。这些资源能否被有效利用，为农民提供良好的生产生活条件，维系最好的农村秩序，乃至于消灭贫困，振兴乡村，就成为了乡村治理中的关键方面。也正是在这样的背景下，村级治理出现了不同于以往的问题。
二、资源下乡时期的村级治理
当前时期，村级治理最基本的背景是大量国家资源下乡，大体上有以下若干种：“一卡通”到户的项目，最典型的是农业综合补贴；项目制，典型如小农水、国土整理项目、乡村道路建设；虽然是“一卡通”到户却需要由村民评议的低保、危房改造项目；农村精准扶贫项目；农村公共服务项目，典型如农民办事不出村的党群服务中心建设；一事一议奖补项目；公共服务资金，典型如成都市为每个行政村每年配30～50万元公服资金。与过去村级治理主要是向农民收钱不同，现在主要是给农民分钱，通过使用国家资源来为农民提供生产生活秩序保障。因此，要理解当前乡村治理的关键，就要理解国家资源下乡的问题。
与上述情况略有不同，当前国家进行的如“清洁乡村”“农村改厕”“清洁饮水”等，这也可以看作是另外一种类型的资源下乡。
项目制是由国家涉农部委主持实施的专项工程，这些专项工程一般都按照规范程序，通过招标由专业公司工程队实施，一般与村干部和村民没有直接关系，只是项目落地时需要有村干部和村民配合。
“清洁乡村”“改厕”，以及浙江的“三改一拆”“五水共治”，都是要为农民创造良好的生产生活环境，为农民服务的。在这一过程中，村干部必须按时完成上级布置下来的任务，上级则对村干部完成任务情况进行考核。
国家通过“一卡通”输入农村的资源相对安全。如农业综合补贴基本上是按农户承包地面积给予补贴，因为农户承包面积是标准的，补贴也就相对没有争议。不过，并非所有“一卡通”到户资源都无争议，因为有些资源到户要有条件，条件不达标时就要进行评议，评议就容易出现变通，出现矛盾，出现瞄准偏差。典型的如农村低保。问题是，农民收入很难准确计算。而真正让农村低保规范化的前提，则是大数据比对的广泛使用。通过这种方式，所有申请农村低保的农户都被纳入到大数据比对，通常可以将那些假低保户排除；个别情况特殊的低保申请农户，因为只是个别特例，就可以个案处理。这样低保制度的执行过程可以较为精确地标识出农户收入情况，形成标准化的判断，让农村低保政策的实施更加规范化。
与农村低保制度类似但更加复杂的是农村精准扶贫。精准扶贫中的教育扶贫、易地搬迁、光伏扶贫、村集体收入、医疗救助、基础设施建设以及危房改造等，都涉及到自上而下的巨额国家资源投入，以及村干部分配资源、协助了解情况、调解关系等，这些都关乎国家资源的落地与效能发挥。
一句话就是，取消农业税以后，尤其是党的十八大以来，国家不仅不再向农村收取税费，而且将大量资源投入到农村，提出了各种规划，提出要逐步建立健全全民覆盖、普惠共享、城乡一体的基本公共服体系，为农民提供最好的生产生活秩序，建设美丽乡村，实现乡村振兴。
由于农村相对偏远，且人口密度比较低，公共事务比较少，正规的国家行政事业机关很难直接进入到农村为农民提供公共服务，这些行政事业机关的事务要通过村干部代办。因此在村一级，全国农村普遍以村部为基础建立了党群服务中心，甚至有些地方为了建党群服务中心而合村并组，然后建一个规模较大的新村部、新党群服务中心，为群众提供各种代办服务，而村一级建党群服务中心，就必须要有人值班坐班，村干部就要脱产工作。
巨额国家资源下乡的背景下，如何保证资源安全和有效使用就成为了国家的首要关切，与资源使用有关的规范因此与资源同时下乡。国家对下乡资源安全有效使用的关切就变成了规范下乡、程序下乡、标准下乡，也必然变成监督下乡、检查下乡、处罚下乡。这样一来，在最近10年的时间里，伴随国家资源下乡的是国家权力向乡村的全面渗透，尤其是村干部完全被纳入到了国家权力体系。表现在村干部身上，就是村干部不仅脱产化了，而且村干部90%的工作都是围绕上级要求展开，且村干部的工作绩效也都是由上级来考评。
三、村级治理中的困境
伴随大量国家资源下乡，会有越来越多的规范、程序、标准、检查、考评下乡，这是必然的。问题是，当前中国农村治理，是熟人社会中既对事又对人的特殊化治理。通常要做群众工作，走群众路线，动员群众。
国家为了保证资源下乡的安全性，不得不制定出严格的资源使用规范、程序、标准、要求，实施各种检查考评。而全国不同地区的农村情况千差万别，国家的标准自上而下到了不同的农村基层，就会有各种不适应性，往往需要变通。而任何一个变通都为更多变通提供了理由，也会给少数基层干部借变通谋利提供机会。与此同时，村干部的工作变成按规范程序办事，办事留痕，主要工作就是应付上级检查，搞形式主义。
四、村级治理的对策
一般来讲，国家自上而下的资源下乡必须与农民自下而上的公共品需求偏好结合起来，才能让国家资源得到最有效的使用。原因是全国农村情况千差万别，不同地区农民对基础设施和公共服务需求的优先需求顺序可能是完全不同的。并且，只有将资源转移与农民公共品需求结合起来，才能起到动员农民群众的作用。村一级正是农民组织起来的合适单位，也正是农民表达公共品需求偏好的合适单位。在村一级组织起来，就是要建立乡村治理的公共性，要真正让农民中的最大多数为获取自己最大利益而形成“公意”。
这个意义上讲，国家向农村转移资源的一个重要任务就是激活村社集体，激活村级组织，形成村级治理的公共性，动员村民群众形成主体性，让农民群体自己建设自己美好生活，自己解决自己的小事，用最低成本解决自己身边的事情。
若要如此，国家资源下乡就应当抓大放小，小事还是应当留给村庄自己解决，而不应当事无巨细地要求规范和办事留痕。要将农民组织起来形成集体的力量，就必须要动员群众，就要有可以让群众参与决策的公共空间与公共事务。国家下乡资源应该分成两个部分，一个部分重点用于提供普惠性的、可以标准化的基本公共品，比如乡村道路、基本水利、义务教育、合作医疗诸方面；另外一个部分作为“活钱”，按人均直接拨发给农民群众所在村集体，村集体通过民主决策和民主管理，将“活钱”用于提供各种地方性的、难以标准化且农民利益存在分化的细小琐碎的公共品。至于其他超出基本公共品的发展型公共品，比如美丽乡村建设，除极少数可以通过项目制来获得以外，一般不要安排。
当前国家惠农资源多，这是好事，将惠农资源最大化转化为乡村治理能力，转化为高质量的农村公共品，转化为国家能力，这是一个还需深入研究的问题。
